Опыт общественного управления народным образованием (земство Владимирской губернии)

Т. М. Порхова (Москва)  

ОПЫТ ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАРОДНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ (ЗЕМСТВО ВЛАДИМИРСКОЙ ГУБЕРНИИ) 

В современных условиях реорганизация системы управления становится насущной задачей государства. В этой связи возникает необходимость анализа деятельности выборных представительных учреждений административно-хозяйственного местного управления, созданных в эпоху великих реформ в России. Новый тип управления - земские и городские органы местного самоуправления - вводил принципы выборности и всесословности в государственный строй России. Это создавало благоприятные возможности для активизации деятельности общества. 

Важным итогом деятельности земства дореволюционной России было создание системы массового элементарного образования как базы для решения проблем локального сообщества, причем, задачи начального образования определялись, исходя из интересов не только общества, но и государства. Эффективность деятельности земства в области образования во многом зависела от готовности к сотрудничеству с Министерством народного просвещения, с его представителями на местах - директорами и инспекторами народных училищ, с другими ведомствами, с крестьянским обществом, решения которого принимались крестьянскими сходами, а также от уровня компетенции органов управления, от сочетания централизации и децентрализации.

Координацию усилий общества и государства осуществляли исполнительные органы местного самоуправления. Их немногочисленность обеспечивала оперативность, компетентность, согласованность, и, несомненно, успешный результат. Развивая систему образования путем интеграции усилий государства и общества в интересах человека, земства преодолевали тенденции местничества и сепаратизма.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1 января 1864 г. определило роль и функции органов самоуправления на местах.¹ Из перечня дел, подлежащих ведению земства, следовало, что сфера образования не была обязательной функцией земства, так как она не являлась, по мнению власти, «ни хозяйственной нуждой, ни пользой каждой губернии».

Деятельность земств в области начального образования начала развиваться с середины шестидесятых годов ХIХ в. В «Положении о начальных народных училищах» 14 июля1864 г. были юридически оформлены функции земств, хотя и ограниченные в этой области. Земства только привлекались к добровольному участию в финансировании начального образования. Организация и надзор за школьным делом передавались инспекторам и директорам народных училищ, которые могли ограничивать попытки земств инициативно участвовать в народном образовании.

В семидесятые годы ХIХ в. количество школ, организованных и поступивших в ведение земств, значительно превысило количество школ Министерства народного просвещения (МНП). Незначительное количество инспекторов МНП не могло справиться с надзором и контролем над земской школой. Финансовые и кадровые вопросы в организованных земских школах фактически передавались в руки местного самоуправления. Земства контролировали не только материальную сторону школьного дела, но в определенной степени и учебно-воспитательный процесс. Земские ассигнования на школу постоянно росли. В 1869 г. земства расходовали из своего годового бюджета на народное просвещение 5,8 %, в 1874 г. - 11,4 %, в 1879 г. - 13,7 %, что составило 4 595 666 руб., в 1885 г. - 16 %.² По сравнению с деятельностью в сфере народного образования МНП и церковного ведомства, работа земства закладывала прочные и серьезные основы светского просвещения народа.

 К восьмидесятым годам ХIХ в. во Владимирской губернии Московского учебного округа складывались основы земской системы начального образования. По данным 1881-1883 гг. на 1 183 978 жителей тринадцати уездов губернии (без городов) приходилось 173 776 детей школьного возраста, из них в 399 школах разного уровня и ведомственной подчиненности обучались 18 745, что составляло 10,5 % (в том числе 4,3 % девочек) к общему числу детей.³ В уездах губернии насчитывалось двести двадцать две волости, в восьмидесяти одной из них имелись начальные училища. В двухстах пятнадцати земских училищах работало сто восемьдесят два учителя и сорок учительниц. Их социальный состав был следующим: духовных лиц - пятьдесят семь, мещан - десять, военных - шестьдесят восемь, крестьян - восемьдесят семь.⁴ Общий расход на содержание школ губернии составлял 208 252 рублей в год, содержание одной школы обходилось в 522 рубля. Крестьянские общества Владимирской губернии затрачивали на школы 35 271 рубль в год, их расход составлял 88 рублей на одну школу. В среднем в одной школе училось сорок семь детей, стоимость обучения ученика составляла 11 рублей.⁵По уездам губернии начальные школы были распределены неравномерно. Так, в двадцати пяти волостях Ковровского уезда было семьдесят одно училище, в четырнадцати волостях Вязниковского уезда - двадцать пять, в шестнадцати волостях Гороховецкого уезда - восемнадцать, в десяти волостях Александровского уезда - два. Всего в уездных начальных училищах было 2124 учащихся, что составляло 11,33 % к общему числу детей в губернии, в том числе мальчиков 11,8 %, девочек 9,2 %. В Ковровском уезде обучалось 637 детей, что составляло 49,44 %, в том числе мальчиков - 52,7 %, девочек - 34,12 %, в Вязниковском уезде - 214 учащихся (мальчиков - 188, девочек - 26), в Гороховецком уезде - 198 учащихся (мальчиков - 183, девочек - 15), в Александровском уезде - 41учащийся (мальчиков - 36, девочек - 5).⁶ Данные по 6130 поселениям Владимирской губернии 1881-1883 гг. свидетельствуют о недостаточном числе школ и их неравномерном распределении по тринадцати уездам. Если в среднем на одно поселение приходилось 6,78 кв. верст, то одна начальная школа была на 104,2 кв. верст.⁷

Анализируя сведения о территориальном размещении школьной сети, можно выделить три группы уездов. В первую группу входили Владимирский, Покровский, Суздальский уезды, в которых на каждую школу приходилось от 57 до 75 кв. верст. Александровский, Вязниковский, Меленковский, Муромский уезды составили вторую группу, в которых школы были расположены на площади свыше 80-100 кв. верст на каждую. В шести уездах губернии на каждую школу приходилось свыше 100 кв. верст (до 188,9 кв. верст в Судогодском уезде).⁸ Такая школьная сеть была чрезвычайно недостаточной.

Церковно-приходские школы создавались попечением духовенства, их было также мало. Приходскую школу поддерживало братство святого Александра Невского. В 1883 г. дьякон с. Яковцева Муромского уезда Ф. Борисоглебский в письме благодарил братство за поддержку сельской церковно-приходской школы.⁹ Секретарь братства А. Н. Шишков составил «Записку о народной школе», в основе которой, по его мнению, должно быть преподавание закона Божьего.¹⁰ В отзыве 9 января 1883 г. на эту записку протоиерей собора г. Коврова А. Радугин, постоянный член и председатель училищных советов с их основания, высказался за «поставление духовенства во главе народного образования». Также протоиерей А. Радугин считал, что в училищные советы должны входить лица только со средним образованием.¹¹

В начале восьмидесятых годов ХIХ в. в губернии население, крестьянские общества и земства активной поддержки церковной школе не оказывали. В докладной записке члена церковно-приходского попечительства с. Никулино Гороховецкого уезда коллежского секретаря Н. И. Рыбкина от 14 мая 1881 г. совету братства святого Александра Невского г. Владимира указывалось, что бедность церкви, ничтожные средства возникшего попечительства не позволяли открыть школу сразу, дети же нищенствовали.¹²Расположенный на краю епархии приход имел девятьсот человек, но мужское население летом уходило на Волгу и на промыслы, дома оставались женщины и дети. На нужды школы было собрано только 135 рублей, требовалось еще 550 р., чтобы выкупить дом и до осени привести его в порядок. Кроме того, попечительство содержало семь сирот. Церковно-приходское попечительство с. Никулино просило «хотя бы 100 р., такую же сумму попросим у земства, остальные средства в крайнем случае займом». В просьбе отмечалось, что приход граничил со старообрядческой Городецкой областью Нижегородской губернии и поэтому необходимо открыть церковно-приходскую школу для обучения хотя бы грамоте и молитвам, коим «почти поголовно научены дети соседей-раскольников».¹³

Земства, изыскивая средства на школу, кроме традиционного способа налогового обложения пытались найти новые подходы. Еще в 1871 г. Владимирская земская губернская управа предложила уездным земствам обсудить письмо члена Московского комитета грамотности Н. А. Соковнина о материальном обеспечении сельских школ и уведомить губернское земское собрание о своих заключениях и распоряжениях. Н. А. Соковнин причину бедственного положения народных училищ видел в недостатке материальных средств. Он пришел к выводу, что ни семинарии, ни педагогические курсы «не подвинут народное образование вперед до тех пор, пока наши училища не получат достаточных денежных средств к своему твердо-обеспеченному, безбедному существованию».¹⁴ Назначение для училищ сумм по земским сметам он находил не совсем надежным средством и признавал необходимым связать школы с жизнью народа, с его благосостоянием и улучшением сельского хозяйства. Для этого он предлагал следующее: каждое училище должно иметь полезные и недоступные для мелких крестьянских хозяйств по цене сельскохозяйственные орудия и машины, которые бы удовлетворяли потребности населения за определенную плату, что обеспечивало бы существование училищ. Как пример Соковнин приводил использование при школах машины для сортировки семян, которая, по приведенному им расчету, окупалась бы в течение года.¹⁵

Прося содействия председателя земской губернской управы в распространении проекта, Соковнин сообщал, что он получил письменное заявление фабриканта земледельческих орудий и машин, который готов снабжать училища в кредит на сумму до двадцати тысяч рублей единовременно, но при гарантии уплаты этой суммы. «Полное и деятельное посредничество, пока дело не окрепнет и не получит поддержки в народе», Соковнин брал на себя, предлагая адресовать все заявки в Москву, в канцелярию попечителя учебного округа.¹⁶Муромская уездная управа, разделяя проект Соковнина об обеспечении сельских училищ материальными средствами, представила его земскому собранию и полагала снабдить в уезде сельскохозяйственными машинами по крайней мере две школы.¹⁷

На примере Муромского уезда Владимирской губернии можно увидеть сложившуюся систему решения уездным земством различных вопросов организации школьного дела - материальное обеспечение (здания, оборудование, содержание и т. д.), кадровые проблемы, учебно-методические вопросы, контроль за деятельностью училищ. По данным отчета членов уездного училищного совета от земства о состоянии начальных училищ Муромского уезда в 1889/90 учебном году, двадцать пять училищ содержались на счет земства, трем городским училищам земство оказывало пособия в размере 650 руб. в год.¹⁸ Городское училище в г. Муроме помещалось в земском доме. По волостям уезда училища распределялись так: в Карачаевской, Липинской, Монаковской, Новосельской волостях - по три; Булатниковской, Загаринской, Поздняковской, Яковцевой – по два; Арефинской, Варежской, Дубровинской, Казаковской, Чаадаевской - по одному.

В земских начальных училищах уезда служило девяносто человек, в том числе двадцать два попечителя, четыре попечительницы, двадцать семь законоучителей, четыре законоучителя-учителя, тринадцать учителей, семнадцать учительниц, один помощник и две помощницы учителей. Учительских вакансий не было. Попечителей не имели только три училища - Климовское, Панфиловское и Яковцевское .¹⁹

Обучение во всех училищах велось по программам, предложенным губернским училищным советом, по закону божьему - по программе Синода. В училищах Муромского земства было 5000 книг и учебных пособий на сумму около 2200 рублей.²⁰ Члены училищного совета отмечали хорошие успехи учащихся во всех городских училищах. В 1889/90 учебном году Арефинское (женское), Булатниковское, Загаринское, Липинское, Новошинское, Панфиловское и Поздняковское сельские училища выделялись как лучшие, остальные были «вполне удовлетворительны в учебном отношении».²¹ В городском земском училище обучалось восемьдесят мальчиков, в других городских мужских и женских училищах, содержащихся с помощью земства - восемьдесят мальчиков и одна девочка. В сельских начальных училищах обучалось 1152 мальчика и 218 девочек. В 1889/90 учебном году окончило курс сорок девять девочек и сто семьдесят девять мальчиков со свидетельствами, дающими право на льготы IV разряда по отбыванию воинской повинности.²²

Важно отметить, что в отчете обстоятельно характеризовалась организация контроля работы школ. Члены училищного совета считали, что «надзор за училищами установлен правильный и постоянный, как со стороны училищного совета, так и дирекции училищ. В отчетном году все училища были осмотрены инспектором училищ. Членом училищного совета от земства Соболевым осмотрено в уезде 11 училищ».²³ В течение мая председатель и члены совета участвовали в испытаниях учеников на право получения льготы IV разряда.

Муромское земство заботилось о помещениях для училищ. В собственных домах были размещены четырнадцать училищ, пять училищ - в домах попечителей этих училищ, два - при волостном правлении. Для трех училищ сельские общества нанимали за 30-40 рублей в год помещения с отоплением и прислугой, но два училища имели тесные помещения: Климовское - в доме учителя-священника, Талызинское - в церковной сторожке. Ночлежные комнаты имелись при трех училищах.²⁴ Было открыто начальное училище при фабрике Кондратьевых в с. Ваче.²⁵ Плата за обучение в училищах Муромского уезда не взималась, все они содержались на средства земства, с поддержкой волостных и сельских обществ, расходы которых доходили до 1500 рублей в год, и частных лиц, преимущественно попечителей училищ: И. А. Бурцева, В. Д. Кондратьева, М. М. Попова, графини П. С. Уваровой, Г. Т. Фанталова, В. Ф. Ярошевского.²⁶

Из сумм земства в 1889/90 г. на содержание училищ было отпущено 8050 рублей, в основном на жалование служащим в начальных училищах. Они имели следующие оклады: отцы-законоучители в городе получали 90 рублей, в уезде - 30-40-60 рублей; учителям, учительницам и помощницам высший оклад в год составлял 200-240-270 рублей, средний - 180-200 рублей, низший - 120-150 рублей.²⁷

Расходы земств на содержание учебных заведений росли. В 1895 г. в Муромском уезде на содержание двадцати девяти училищ, в том числе одного образцового (Зяблицкого, получавшего от земства только пособие на содержание - 250 рублей) было выделено 8432 рублей.²⁸На содержание народных начальных училищ Муромского уезда в 1896 г. земское собрание утвердило 10 704 рублей.²⁹ В 1901 г. в Муромском уезде было тридцать пять начальных народных училищ и одно образцовое. На их содержание в 1900 г. назначено по распределению училищного совета 14 337 рублей, к 1 июля 1901 г. выдано 12 882 рублей.³⁰

В конце ХIХ - начале ХХ вв. увеличились не только земские средства на школы, но и несколько усилилось участие общества в деле образования. Принимая пожертвования на школы и учитывая волю жертвователей, земство брало на себя строительство и содержание учебных заведений. В 1914 г. И. Е. Толстой предложил Муромской управе построить каменную школу для детей крестьян д. Мишино Муромского уезда и д. Хлудово Меленковского уезда, выделив для этого 20 тысяч рублей. Управа приняла предложение и решила ходатайствовать об изменении школьной сети Муромского уезда, так как межуездные районы при их составлении не были предусмотрены. Управой был представлен план, смета, составленная техником А. В. Зворыкиным, и заключение училищного совета. На этом основании было решено приступить к «постройке в дер. Мишино однокомплектной школы с часовней».³¹ Сотрудничество земства, крестьянского общества и попечителя сельской школы С. И. Тулупова позволило в 1914 г. успешно решить вопрос о расширении и переустройстве школы с. Чулкова Загаринской волости Муромского уезда. По вновь составленной школьной сети эта школа должна быть двухкомплектной и иметь сто тридцать одного учащегося вместо шестидесяти одного. Духовное ведомство, на земле которого стояла ветхая однокомплектная школа, не разрешало строительство. Управа имела только 7900 рублей, включая пособие от казны и казенную ссуду, что было недостаточно. Попечитель С. И. Тулупов обязался построить по указанию и плану управы двухкомплектную школу. Место под постройку дало общество крестьян с. Чулково. В сентябре 1914 г. управа сообщила земскому собранию, что «школа построена из очень хорошего, сухого леса, как снаружи, так и внутри школы все предусмотрено до мельчайших подробностей и выполнено прочно и аккуратно: при школе выстроен прекрасный погреб и сарай для дров, вся усадьба обнесена… хорошей загородью». Постройка школы обошлась С. И. Тулупову более чем в 10 тысяч рублей. Управа благодарила С. И. Тулупова за пожертвование и заботливое отношение как попечителя, а также просила уездный училищный совет найти возможность представить его к награде.³²

В изучении ремесел земства увидели благоприятный способ реализации просветительской функции школы и удовлетворение потребностей населения. С 1907 г. Владимирское губернское земство и Муромская земская управа добивались решения вопроса об открытии в уезде профессиональных школ. К 1914 г. завершилось согласование земством вопросов с министерством торговли и промышленности, ведомством учреждений императрицы Марии об открытии в с. Зяблицкий погост промышленной учебной мастерской ведомства Министерства торговли и промышленности, используя завещанный в 1903 г. Н. Г. Добрынкиным капитал в 45 тыс. рублей.³³ В начале ХХ в. земства ставили вопрос о руководстве и координации деятельности по развитию кустарной промышленности и профессионального образования. Владимирское губернское земство для координации работы в этом направлении с общим планом губернского земства предполагало вводить должность «кустарного техника» в уездах. В 1914 г. оно предложило Муромской уездной управе ввести должность заведующего кустарным делом Муромского и Меленковского уездов, рекомендуя с 1915 г. приглашать специальных лиц, чтобы полученный опыт послужил губернской управе материалом для разработки и решения общего вопроса об учреждении должности районных заведующих кустарным делом.³⁴

Занимаясь в основном проблемами начального образования, земство участвовало в развитии высших и средних учебных заведений, учреждая пособия, стипендии, выделяя материальные средства. В высших учебных заведениях владимирское губернское земское собрание учредило по две стипендии на каждый уезд. В 1912 г. правила о стипендиях губернским земством были пересмотрены и утверждены. По первому параграфу правил стипендии выдавались как поступившим в вуз, так и обучавшимся в них, на каком бы курсе они ни находились. Право на получение стипендии имели сыновья лиц, принадлежащих к составу Владимирского земства, то есть владеющих в пределах Владимирской губернии не менее пяти лет каким-либо недвижимым имуществом на праве личной собственности, или имеющие участие в общинном владении, или постоянном пользовании землей, а также дети служащих в земстве лиц, если они служили в уезде не менее десяти лет, и сами лица, прослужившие в земстве не менее десяти лет.³⁵ По девятому параграфу правил уездное собрание подвергало всех лиц, которых признавало имеющими право на получение стипендии, баллотировке шарами, причем, старшинство их определялось количеством полученных шаров.³⁶

 В 1914 г. Муромская уездная управа, решая вопрос о предоставлении двух земских стипендий, рассмотрела четыре ходатайства. Стипендиаты, срок которых истек, были студентами Московского института инженеров путей сообщения, Петроградского политехнического института. На земские стипендии претендовали студенты Московского университета, технического училища, коммерческого института, Петроградского технологического института. Это были дети муромских земских налогоплательщиков - парикмахера, земского страхового агента, сапожника, имевшего мастерскую и обувной магазин. Управа считала, что их сыновья имели право на одну из губернских стипендий. Решение вопроса о ходатайстве директора правительственной мужской гимназии, который был председателем педсовета губернской земской женской гимназии по совместительству и уездным землевладельцем менее пяти лет, управа предоставила земскому собранию.³⁷ В назначении пособия земским служащим для завершения образования их детей в высших учебных заведениях управа часто отказывала, мотивируя, что служащим следует пятилетняя прибавка к жалованию за выслугу лет.³⁸

Изучение развития земской деятельности свидетельствует, что земства сумели создать систему деятельности по развитию начального народного образования, учитывая потребности, уровень развития, реальные возможности населения, крестьянских обществ. Земские деятели постепенно накопили опыт решения вопросов, привлекая представителей общества и государственных ведомств. Результаты деятельности училищных советов зависели от компетентности земских гласных, входивших в его состав (два человека). Земские гласные должны были не только осмыслить ситуации в школах, но и разъяснить задачи народного просвещения на земских собра­ниях, в училищном совете, где были представители духовенства, местной ад­министрации и т. д., но не были представлены учителя земских школ.

Развитие земской школы поставило вопросы о механизме контроля негосу­дарственной системы образования, о поиске форм, методов, направлений, определении состава субъектов и объектов управленческой деятельности. Как земская школа, так и система управле­ния развивались эмпирическим путем. В начале XX в. в ряде ре­гионов выпускались сборники материалов по обобщению опыта управлен­ческой деятельности комиссий по народно­му образованию, организованных при земствах.³⁹ Земства, не имеющие права вмешиваться в учебно-воспитательный процесс, способствовали развитию участия общества в делах школы, контроля общества над школой, привлекая внимание населения к педагогическим вопросам. Они выносили на рассмотрение земских собра­ний школьные проблемы, обеспечив предварительное рассмотрение вопро­сов, стимулировали интерес обще­ства к школе, способствовали развитию социальной среды. В наши дни информация о состоянии сис­темы образования в регионе в основном не выходит за рамки системы образования.

Не имея формальных прав на управление, земства создавали ус­ловия для своего фактического участия в управленческой деятельности. Ана­лизируя экономические изменения в регионе, руководители земства отме­чали достижения и недостатки в подготовке человека к новым явлениям жизни. Все это приводило их к пониманию изменения целей, задач и условий работы школы. Земства постоянно изучали мнение крестьян о работе школы. Понимая необходимость и обязательность всеобщего элементарного образования, земства видели, что в краткие сроки этот вопрос не решить. Планируя строительство сети школ, они ставили задачу расширения условий, обеспечивающих доступ ребенка к школе. В связи с этим следует особо подчеркнуть стратегический, а не тактический характер их управленческой деятельности. Расчеты на будущее, и в первую очередь их эконо­мическая оценка, позволяли земствам предлагать государству реальные шаги в деле образования.

Ссылки:

¹ Положение о губернских и земских уездных учреждениях. - М., 1867. - С. 5-6.

² Константинов Н. А., Струминский В. Я. Очерки по истории начального образования в России. - М., 1953. - С. 184.

³ ГАРФ. Ф. 1099. Оп. 1. Д. 797. Л. 1 об., 2.

⁴ Там же. Л. 2 об., 3.

⁵ Там же. Л. 1 об., 2.

⁶ Там же.

⁷ Там же, Л. 8 об.

⁸ Там же.

⁹ См.: там же. Л. 1.

¹⁰ Там же.

¹¹ Там же.

¹² Там же.

¹³ Там же.

¹⁴ Журналы Муромского уездного земского собрания. 1871 г. - Владимир на Клязьме, 1872. - С. 97.

¹⁵ Там же. С. 98.

¹⁶ Там же.

¹⁷ Там же. С. 99.

¹⁸ Журналы очередного Муромского уездного земского собрания 1890 г. - Владимир на Клязьме, 1890 . - С. 19.

¹⁹ Там же.

²⁰ Там же. С. 21.

²¹ Там же.

²² Там же. С. 20.

²³ Там же. С. 21.

²⁴ Там же.

²⁵ Там же. С. 20.

²⁶ Там же. С. 21.

²⁷ Там же.

²⁸ Доклады Муромской уездной земской управы ХХХI очередному Муромскому уездному земскому собранию 1896 года. - Муром, 1896. -С. 112.

²⁹ Там же. С. 108.

³⁰ Доклады Муромской уездной земской управы ХХVI очередному Муромскому уездному земскому собранию 1901 г. - Муром, 1901. - С. 30-39.

³¹ Доклады Муромской уездной земской управы очередному Муромскому земскому собранию 1914 г. - Муром, 1914. - С. 5.

³² Там же. С. 20.

³³ См.: там же. С. 57-64.

³⁴ Там же. С. 51.

³⁵ Там же. С. 23.

³⁶ Там же.

³⁷ Там же. С. 23, 24, 81.

³⁸ См.: там же. С. 26, 78.

³⁹ Народное образование в земствах. Основы организации и практика дела. - М.: Задруга, 1914.