Муромская городская дума в конце XIX в. (организация выборов в органы городского общественного самоуправления)

А. П. Тихонов (Иваново)

МУРОМСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА В КОНЦЕ XIX в. (ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ)

Изучение истории органов городского самоуправления в конце XIX - начале XX вв., анализ деятельности городских дум и управ особенно актуален в настоящее время. Современные муниципалитеты, то есть те, которые возникли после принятия в 1994 г. федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеют пока еще небогатый опыт хозяйствования. Деятельность дореволюционных органов городского самоуправления продолжалась в течение почти пятидесяти лет. Тогда был накоплен богатый опыт решения городских проблем, который необходимо изучать и использовать. Кроме того, социально-экономическое развитие городов получило в историографии известное освещение, а неразрывно связанная с ним проблема городского самоуправления изучена достаточно слабо. Процесс становления институтов местного самоуправления прослежен в исторической литературе только применительно к земским учреждениям. Именно они считались носителями передовых идей, именно с ними связывались надежды на изменение политического строя. Интерес в этом плане к органам городского самоуправления был крайне незначителен.

Итак, в данной статье рассматривается организация выборов в Муромскую городскую думу. Хронологические рамки исследования ограничиваются семидесятыми годами XIX и началом XX вв., то есть периодом действия Городовых положений 1870 и 1892 гг., которые сыграли определяющую роль в становлении местного самоуправления как важного института российского общества.

^{Обращаясь к истории городского общественного управления, следует сказать, что основными документами, регулирующими деятельность этих органов в конце} XIX - начале XX вв., были Городовые положения. Высочайше утвержденное Городовое положение 16 июня 1870 г. являлось составной частью либеральных реформ Александра II. В этом документе содержались основные принципы организации, выборов и функционирования городского самоуправления. До 1870 г. в городах действовали порядки, установленные Жалованной грамотой 1785 г. Екатерины II,¹но многие ее положения были запутаны или устарели и поэтому не могли удовлетворять новым требованиям капиталистической России, становились тормозом на пути организации городского хозяйства. Городовое положение 1870 г. стало безусловным шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством: декларировалось создание всесословных органов общественного управления, избираемых на основе имущественного ценза. Были учреждены городские думы как распорядительные органы городского управления и городские управы как постоянно действующие исполнительные. Также к числу учреждений общественного управления по законодательству относились городские избирательные собрания, созываемые раз в четыре года (ст. 15 Городового положения). Изменения в положении городов, связанные с принятием в ходе контрреформ Александра III нового Городового положения 1892 г., будут рассмотрены ниже.

Перейдем к рассмотрению того, как на примере города Мурома конкретно воплощалось в жизнь Городовое положение. Итак, муромское городское общество обращается к губернатору 18 марта 1871 г. с ходатайством о введении в Муроме Городового положения 1870 г.² Почти годичное промедление объясняется тем, что закон вводился в действие не одновременно во всех городах империи. В первую очередь городское управление преобразовывалось в столицах, Одессе и сорока одном губернском и областном городе. В остальных городах положение предлагалось ввести в «ближайший по возможности срок, соображаясь с местными обстоятельствами, по усмотрению министра внутренних дел».³ К1892 г. городская реформа была осуществлена в шестистах двадцати одном из семисот семи городских населенных пунктов в регионах, подпадавших под действие перечисленных законодательных актов.⁴

В ответ на ходатайство из Мурома о введении нового городского самоуправления, владимирский губернатор уже на следующий день посылает запрос на этот счет в Министерство внутренних дел. Начальник второго отделения первого стола Хозяйственного департамента МВД ответил, что «со своей стороны я, согласно с Вашим заключением и приговором городского общества, не встречал бы препятствий предоставить Вам сделать зависящее в установленном порядке распоряжение по предмету введения в действие Высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. Городовое положение в городе Муроме… Городские учреждения должны быть открыты не позднее осени текущего года».⁵ После этого были составлены списки избирателей, которые отправили на утверждение начальнику губернии в августе 1871 г. Владимирский губернатор Струков утвердил их и в сопроводительной записке приказывал, чтобы «при проведении выборов в точности соблюдались все правила и сроки, установленные в статьях 16-27 Городового положения».⁶

Важнейшим звеном в реализации городской реформы являлись выборы в органы самоуправления - в думы и управы. Проведение массовых публичных выборов путем закрытой баллотировки было для России делом новым. Особый раздел Городового положения «О городских избирательных собраниях», содержащий тридцать две статьи, определял характер выборной системы: условия приобретения активного и пассивного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, способ голосования, порядок обжалования разного рода нарушений. Из-за отсутствия опыта и традиций в организации подобных выборов в данный раздел включены положения, которые оказалось трудно, а подчас и невозможно, осуществить на практике, в то же время многое было просто не предусмотрено.

Большие сложности были связаны с самой механикой проведения выборов. Прежде всего, следует выяснить, кто имел право участвовать в выборах. В Городовом положении говорилось, что для избрания гласных городских дум каждые четыре года созываются городские избирательные собрания. В городских избирательных собраниях имел право участвовать (и, соответственно, имел право избирать и быть избранным) каждый российский подданный старше двадцати пяти лет, владеющий в городской черте недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержащий торговое или промышленное заведение по купеческим, промысловым, приказчичьим свидетельствам или билетам на содержание промышленных заведений. Также требовалось, чтобы избиратель проживал в городе не менее двух лет. Избирательного права лишались лица, имеющие недоимки по городским сборам, осужденные, отрешенные от должности, банкроты, лишенные духовного сана или звания, а также чины местной полиции (ст. 18-19). Кроме того, за женщин, за отсутствующих, за лиц в возрасте от двадцати одного до двадцати пяти лет голосовали по доверенности лица, имеющие право голоса. Необычно для нас то, что в выборах имели право участвовать (также через доверенность определенному лицу) коллективные субъекты, в частности, разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, монастыри и церкви, отвечающие тем же требованиям, что и частные лица. Отдельно оговаривалось, что горожане не могут иметь более двух голосов: одного своего и одного по доверенности.

 Подготовка к выборам начиналась с выяснения списочного состава избирателей - лиц и учреждений, получивших право участия в выборах. Избиратели вносились в список в порядке понижения суммы налога, уплачиваемого ими в городскую казну. Затем все избиратели делились на три избирательных собрания, из которых каждое избирало одну треть гласных в соответствии с принципом «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов», заимствованным из прусского муниципального законодательства. Суть заключалась в делении избирателей на три группы с равными общими суммами платежей.⁷

В городе Муроме эти списки были составлены и стали достоянием гласности путем опубликования в «Губернских ведомостях», а также списки были вывешены в публичных местах. Процент избирателей в общей массе населения был крайне низок. Всего в списках числилось около шестисот пятидесяти избирателей при населении более пяти тысяч человек. В первом избирательном разряде - двадцать один человек, во втором - пятьдесят три, в третьем - пятьсот семьдесят пять.⁸ В связи с тем, что минимальный ценз не был установлен, к участию в городском общественном управлении оказались допущенными и представители малоимущей части горожан. Таким образом, в избирательные списки включались практически все домовладельцы и мелкие торговцы - в большинстве своем потомственные горожане. Разумеется, от участия в выборах отстранялись рабочие, большая часть которых не была горожанами. Отрицательным моментом было также то, что в число избирателей не попадали представители образованной части населения, лица умственного труда - врачи, преподаватели, чиновники, в основном снимавшие квартиры и не владевшие цензовой собственностью. Но велась разработка вопроса о квартирном налоге, который бы позволил им участвовать в выборах.⁹ Имущественный ценз, на мой взгляд, позволил оградить городское управление от участия в нем несамостоятельных, а часто и неграмотных, избирателей и гласных.

 Вопрос о количестве депутатов-гласных решался следующим образом: на первые триста избирателей приходилось тридцать гласных, свыше этого на каждые сто пятьдесят человек - по шести гласных. Таким образом, в городе Муроме в 1871 г. должно было быть избрано сорок два гласных.

Процедура выдвижение кандидатов в гласные в Городовом положении особо не оговаривалась.¹⁰ Кандидатуры выдвигались непосредственно перед началом голосования, соответственно, ни о какой агитации не было и речи, она вообще была запрещена. К баллотировке в гласные допускался каждый, имеющий право участия в выборах и изъявивший на это свое желание или предложенный кем-нибудь из избирателей (ст. 35, 37). Такой порядок порождал непомерно большое число кандидатов в гласные и усложнял процедуру голосования. Кроме того, многие избирали вслепую, так как не имели никакой информации о кандидатах.

Выборы в разных избирательных собраниях происходили в разные дни, о конкретной дате выборов избиратели дополнительно информировались. Так, в Муроме в 1871 г. избирательные собрания были назначены на 4, 5 и 7 октября соответственно.¹¹ Городовое положение устанавливало закрытую подачу голосов путем баллотировки шарами. Шары опускались в специальные баллотировочные ящики, разделенные на две части. Для баллотировки каждого кандидата предназначался отдельный ящик, избиратель опускал шар в отверстие вверху ящика, оставляя его либо в правой части (за), либо в левой (против). Затем он переходил к следующему ящику, и все повторялось сначала. Причем, каждое избирательное собрание могло выдвигать кандидатов не только из своей среды, но и из других собраний.

Затем шел подсчет шаров, при котором должны были присутствовать избиратели. В итоги избиратели тратили на выборы целый день, процедура была запутанной, что давало почву для злоупотреблений. Иногда случалось так, что за кандидата было подано шаров больше, чем участвовало избирателей.¹² Помимо несовершенной техники голосования, на результатах выборов не могло не сказаться то обстоятельство, что никакой разъяснительной работы в ходе подготовки к выборам не велось.

На основании Городового положения избранными в гласные считались лица, за которых проголосовало более половины избирателей (ст. 38). Также оговаривалось, что собрание считается действительным, когда в нем участвует число избирателей, превышающее число подлежащих избранию гласных (ст. 41). На практике города случалось так, что в избирательное собрание являлось число избирателей большее числа гласных на один-два человека, а иногда и равное ему. В целом явка избирателей была очень невысока и не превышала 20-25 %.¹³Причины абсентеизма следует искать в низкой политической культуре, слабой информированности, а также в том, что выборы проходили в будние дни и занимали день целиком, что не каждый житель города мог себе позволить. Поэтому широкое распространение получило голосование за отсутствующих по доверенности, что, в свою очередь, порождало массу злоупотреблений.

Городовым положением разрешалось обжалование результатов выборов в течение семи дней после них. Жалобы рассматривались городской думой, а в некоторых случаях губернским по городским делам присутствием (ст.43-46). На первых выборах в Муроме обошлось без жалоб.

Уже к концу 1880-х гг. стало очевидно, что назрела необходимость пересмотра Городового положения в целом, а в частности - избирательного закона. Этот факт признал даже владимирский губернатор в своем отчете министру внутренних дел.¹⁴ Он отмечал, что в выборах не участвуют образованные слои населения, преобладают купцы и мещане, которые и избирают две трети состава думы (первое и второе избирательные собрания.) Кроме того, число избирателей первого разряда по избирательным спискам обыкновенно едва превышает число подлежащих избранию, поэтому часто эти собрания признаются недействительными. А со второго раза собрание признается состоявшимся при любой явке избирателей (ст. 41 Городового положения). «Собрания 3-го разряда в крупных городах: Владимир, Иваново-Вознесенск, Шуя, Муром, представляют из себя коллегии самого смешанного, разнохарактерного состава. Кроме того, поскольку исход выборов в пользу одной из партий решается именно в этом избирательном собрании, то они и являются ареной интриг. Объектом их являются главным образом доверенности, которые составляют, чуть ли не главную язву выборов. Чтобы заручиться большинством доверенностей в ход пускаются всевозможные средства, и в результате выигрывает не более достойный, а более расторопный».¹⁵ В Министерстве внутренних дел в 1880-е гг. шла разработка реформы избирательного права, но эти проекты носили противоречивый характер.

Итак, в первом составе Муромской городской думы преобладали представители купечества - более тридцати из сорока двух гласных. Дворянство было представлено одним гласным - отставным поручиком В. Ц. Герцыгом, духовенство - священником М. И. Аменицким. Интересно отметить, что более половины гласных являлись представителями известных купеческих семей Зворыкиных, Суздальцевых, Гундобиных.¹⁶ Первое заседание думы состоялось 29 октября 1871 г., гласными была принесена присяга, «отслужено молебствие с водосвятием». Городским головой был единогласно избран купец первой гильдии, потомственный почетный гражданин Прокофий Степанович Зворыкин.¹⁷ Он руководил деятельностью как думы, так и управы. На том же заседании было решено, что городская управа будет состоять из шести (!) членов, не считая городского головы, никто из членов управы не будет получать жалованья. Скорее всего, эти факты объясняются традицией деятельности шестигласных дум, существовавших в дореформенный период. Хотя, например, в городе Иваново-Вознесенске управа состояла из двух-трех членов, и они получали приличное жалованье.¹⁸ Муромская дума оставила без содержания и городского голову, также бесплатно работали головы городов Александрова, Гороховца, Судогды и Гаврилова Посада, а в Иваново-Вознесенске и Шуе эти должностные лица получали по 2500 рублей в год.¹⁹

В ходе контрреформ Александра III в 1892 г. было принято новое Городовое положение, которое значительно изменяло избирательный закон. Налоговый ценз был отменен, на его место встал имущественный - избирателю необходимо иметь в собственности недвижимое имущество стоимостью не ниже 300 рублей (ст. 24). Владельцы мелкой собственности и мелких предприятий отстранялись от участия в выборах. Также права голоса лишались среди прочих содержатели питейных заведений, духовенство, чины полиции, лица, состоящие под гласным надзором полиции (ст. 33). Куриальная система выборов заменялась территориальной - образовывалось одно избирательное собрание с подразделением (где было нужно) на участки.

Большой резонанс мнений вызвали выборы, происходившие в Муроме в 1902 г. По новому Городовому положению число избирателей значительно уменьшилось. Списки избирателей, опубликованные в «Губернских ведомостях», состояли из трехсот шестидесяти человек.²⁰В соответствии со статьей 56 Городового положения 1892 г. дума должна была состоять из тридцати пяти гласных (на первые сто избирателей - двадцать гласных, далее на каждые пятьдесят избирателей по три гласных, но всего не более сорока). По 34 статье положения было образовано одно избирательное собрание, которое и состоялось 15 января 1902 г. На выборы явилось семьдесят пять избирателей, но по ходу выборов осталось только тридцать пять.²¹Баллотировался пятьдесят один кандидат. Выборы вызвали нарекания, и мещанин И. И. Гуляв-ский подал жалобу губернатору об отмене их. Среди прочего в ней говорилось, что при баллотировке нескольких гласных шары оставались не разобранными и «лица раздававшие шары возглашали: Эй, господа! Кто из вас не клал? А кто голосовал, а кто нет - не известно».²² Кроме того, были выбраны в гласные лица отсутствующие в собрании без их согласия. За одного из кандидатов был подан девяносто один голос, хотя избирателей присутствовало только семьдесят. Губернское по городским делам присутствие признало выборы несостоявшимися на том основании, что «избирателям раздавали шары уже после начала баллотировки, и некоторые могли 2 или 3 раза проголосовать за одного кандидата». Повторные выборы состоялись 26 февраля и тоже вызвали нарекания, мещанин Ф. С. Коновалов обвинял «родственный кружок купеческой партии Суздальцевых» в том, что они «желали только заполнить думу своими».²³ А вот что пишет об этих выборах корреспондент «Владимирской газеты»: «На выборах гласных выборщики разделились на различные партии. Купеческая партия главенствовала и своим подавляющим большинством осыпала черняками партию интеллигентных и чиновных кандидатов; тут со звоном проваливались кандидаты прав, судебные следователи, титулярные и коллежские советники, а всех более потерпели крушение представители местной адвокатуры».²⁴ Как видно, за тридцать лет состав думы мало изменился, большинство составляли все те же купеческие фамилии Зворыкиных и Суздальцевых.

Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод, что избирательный закон для выборов в органы городского общественного управления был далек от совершенства не только по своему антидемократическому характеру, но и по количеству злоупотреблений, трудностей и нарушений. Центральная власть, сознавая малочисленность избирателей, делала попытки ввести в их круг представителей образованной части городского населения путем введения квартирного налога. И в то же время пыталась отстранить от выборов наименее имущую часть городского населения и ослабить влияние буржуазных элементов в городском управлении. О сколько-нибудь всеобщем избирательном праве не было и речи. В думах преобладали представители купечества и мещан, были лишь отдельные представители других сословий. Таким образом, о всесословности городского управления можно говорить лишь с большой натяжкой. Такое положение вещей отражало реальную картину социально-экономического развития городов, в частности, в городе Муроме. Плохая разработанность избирательного законодательства давала почву для разного рода злоупотреблений, особенно это касается самого механизма голосования и избирательных доверенностей.

Ссылки:

¹ Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов 19 века. Правительственная политика. - Л., 1984. - С. 11.

² ГАВО. Ф. 14. Оп. 4. Д. 2462. Л. 1.

³ Городовое положение с объяснениями. - СПб., 1873. - С. 189-191. Указ Правительствующему сенату (далее в тексте настоящей публикации даются только номера статей положения без сносок на него).

⁴ Нардова В. А. Указ. соч. С. 51.

⁵ ГАВО. Ф. 14. Оп. 4. Д. 2462. Л. 2-3.

⁶ Там же. Л. 7-8 об.

⁷ Нардова В. А. Указ. соч. С. 52.

⁸ ГАВО. Ф. 14. Оп. 4. Д. 2462. Л. 10.

⁹ Нардова В. А. Указ. соч. С. 82-109.

¹⁰ Там же. Указ. соч. С. 52.

¹¹ ГАВО. Ф. 14. Оп. 4. Д. 2462. Л. 10 об.

¹² Там же. Ф. 205. Оп. 1. Д. 3. Л. 101.

¹³ Нардова В. А. Указ. соч. С. 53.

¹⁴ ГАВО. Ф. 14. Оп. 4. Д. 325. Л. 1-3.

¹⁵ Там же. Л. 5.

¹⁶ Там же. Ф. 14. Оп. 4. Д. 2462. Л. 12-15.

¹⁷ Там же. Л. 20-30.

¹⁸ Там же. Ф. 14. Оп. 4. Д. 308. Л. 28.

¹⁹ Там же. Ф. 14. Оп. 4. Д. 887. Л. 154.

²⁰ Владимирские губернские ведомости. - № 42. - 1901.

²¹ ГАВО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 518. Л. 16-17.

²² Там же. Л. 27-30.

²³ Там же. Л. 43.

²⁴ Владимирская газета. - 27 ноября. - 1902.